国有企业“走出去”与当代中国外交海外困局（下）
对于西方世界的质疑与指责，温家宝总理曾明确指出，“’新殖民主义’这顶帽子绝对扣不到中国的头上”。实际上，中国与非洲国家的关系贯穿新中国成立后的六个十年，在西方国家普遍将非洲视为“失败大陆”的时候，中国也从未间断过对非洲的关注与援助。诚然，伴随中非关系的迅猛发展，来自中国的优惠贷款、国有及私营企业，以及更为具化的大量的中国人的涌入正潜在改变着非洲大陆的政治和经济版图。但与西方国家提出的严苛援助条件相比，中国的贷款协议显然对那些急需发展资金的非洲国家来说更具吸引力。
更为重要的是，伴随改革开放以后中国国内对外援助政策与方式的改变，国有企业已在一定程度上成为中国海外贷款流向与使用的新的“监督者”。现在，以国家开发银行为首的中国政策性银行在发放对外贷款时会特别关注借贷国的偿贷能力及借贷国与中国企业间合作的经济效益。例如，在国开行与委内瑞拉签署贷款协议之前，中国方面就曾派出一个超过30人的专家代表团对委内瑞拉的偿贷能力与中委石油开发合作项目进行评估，并借助法律条文对双方协议内容进行保护。此外，由于中国的“石油贷款”一般以项目方式进入当地能源企业，而不留经受援国政府，恰恰改变了以往受援国政府截留贷款的10%作为管理费这种更易导致政府腐败的援助方式。在中非经贸关系中，中国的资金与技术不仅仅使中国企业进入非洲能源资源基地，更使非洲受援国借力发展建立起自己的石油生产、加工与运输体系，甚至从以前的石油进口国成功转型为出口国，促成了中国一非洲合作的“双赢”局面。
当然，对中国外交与中国国有企业的非洲战略或政策来说，近年来并非一帆风顺的中非关系的确存在一些值得反思和探讨的地方。问题之一，是中国商品的大量涌入确已引起部分非洲国家的反感，中非贸易不平衡局面一时难以打破。例如，中国纺织品的冲击使非洲南部小国莱索托等国的服装厂大量倒闭，而南非纺织业者更因中国产品的大量涌入和由此造成的大量失业而采取罢工抗议行动。面对抱怨与指责，中国政府曾经做出妥协，例如主动对中国的纺织品出口设置限制等。但事实上，“出口设限”并非解决中国与南非及其他非洲国家贸易失衡难题的长期手段。客观讲，中非贸易困局并非中国政府与企业可以独力解决，但中国企业在当地树立更加积极的就业政策和竞争形象将大大有助于中非贸易关系的改善。
问题之二，是中国在非洲国家应用的“石油换贷款”援助方式的可持续性的确需要更加客观的论证与反思。最先应用于安哥拉的“石油贷款”模式在实施之初的确产生了可观的双赢效应，它既使受援国能够在发展资金短缺的情况下将本国石油资源“变现”并借力兴建起自己的资源开采基地，同时也让具备实力中国的国有石油企业获得了受援国的资源开采权。但这一模式运行数年来，已在实践中遭遇到现实的瓶颈。具体来看，中国在援助过程中大多利用商业合作模式带动项目运营，这一方面导致非洲当地普通民众很难真正体会到中国贷款带来的切实利益，使其误解甚至怀疑中国援助的目标与意图：另一方面，大量援助项目将中国企业设立为绝对执行主体的做法很可能带来一些潜在的不良影响，比如导致中方企业的意愿在援助项目产生、确定的过程中举足轻重，甚至影响相关政策，还可能使实力强大的中国国有企业及其带来的巨额资本更容易无风险地进入受援国。
此外，不得不承认的是，部分中国国有企业将其在国内“高效率”生产模式应用到他国的同时也带去了社会风险，比如使当地农户处于弱势地位、“先开发后治理”等等。也就是说，当国人开始思考三十年来中国发展中的“带血GDP”导致的资源过度开发、环境污染和贫富差距等经济、社会问题时，某些国内企业可能已将那些曾经司空见惯的不良经营习惯带到了海外的生产基地。客观讲，某些项目式的开发行为并不利于能源资源利用的长期经营，中国“高速高效”的生产建设方式确实需要类似西方国家授权或委托某些公益性援助项目或非营利性NG0进行事后监督、管理等方式的补充。
四、中国外交政策的“挟持者”？
与某些主张西方世界谨慎防范中国国有企业对外经济活动背后可能隐藏的“国家战略”意图等类似看法不同，西方研究与评论者中也有部分观点认为，中国国有企业，特别是国有石油企业在中国国民经济体系中的特殊垄断地位已使其获得了摆脱中国政府控制的巨大经济权力与政治权力，它们的海外投资活动并非如想象中那样反映中国国内协调一致的海外发展战略，甚至在某些情况下“挟持”或“绑架”了中国外交政策。
上文已经提到，西方国家对中国非洲政策和中国石油企业的一个典型指责，是批评中国为了获得能源与资源甚至与苏丹、安哥拉、津巴布韦这样的“问题国家”合作，对西方在非洲大陆一贯坚持的民主化努力造成了极大阻碍。客观讲，虽然“问题国家”、“民主”等类似字眼中充满了过多的意识形态的内涵，孰是孰非并非黑白分明；但中国国有企业、特别是石油企业进驻非洲所选择的许多投资国的确有一个明显的共性，即它们的国内政局常常动荡不稳，甚至战乱频仍。
在海外投资基地选择的问题上，是经济先导还是外交先导多数时候很难界定。有时是国家首先主动寻求海外合作机会，并在谈判几近成熟时引入企业的角色：有时是企业先行一步，在与海外能源产地做好合作准备甚至展开具体开发项目后，外事部门才后续跟进。无论是哪种形式，重要的是企业与外交之间及时、有效的沟通机制的建立。特别是在评估某些政局动荡的非洲国家投资前景时，中国企业的海外抉择关乎中国外交政策实施的可行性。然而，作为受经济利益驱动的“理性人”，中国国有企业做出到哪里投资、如何投资以及如何使用投资回报等决策并不受外交部或商务部的管制，而且很多时候企业还做不到事先向这些外事职能部门进行咨询或“备案”；这样一来，一旦中国企业的海外投资遭遇意外与风险，中国外交便左右为难，只能充当事后“救火队”或“收场者”的角色，而企业即成为事实上的“挟持者”或“绑架者”。
这里的“挟持”或“绑架”既有其表面含义，即近年在海外、特别是非洲战乱国家频发的中国企业员工遭遇的恶性人质事件，也包括其引申含义，即当代中国的非洲战略严厉考验着中国外交自新中国成立以来即一贯坚持的“不干涉内政”原则。客观讲，近年来的尼日利亚绑架案、埃塞俄比亚恐怖袭击案、及最近苏丹与埃及绑架案的发生，既有受援国当地政治不稳、社会动荡等方面的原因，也有中国国有企业自身经营或管理不善导致的问题，它们实际在愈益扩大的中国海外经济利益中几乎不可避免。在这类事件中，外交部门充当与当事国政府进行沟通、协调并组织国内、国际救援力量的角色；特别是在如“利比亚大撤退”这样的重大外交事件中，外交部门甚至需要联合军事系统的力量对成千上万被“绑架”的海外中国公民及数以亿计的国家资产实施解救。但事后反思，在一些政局动荡、社会混乱、恐怖主义活动盛行的国家和地区，国有企业的许多海外投资从初期的风险评估、到末期的投资收益结算都是盲目和缺乏协调的。例如，2003年萨达姆政权倒台之后，中国国有企业在伊拉克的70多亿美元投资一夜间成为伊拉克国内征款，至今无法收回。而在2011年的利比亚，虽然此次中国政府的“撤退”行动比海湾战争时期及时、有效，但中国企业在这个高风险地区的基础建设或能源投资项目仍比重过高，这与国内企业对投资地情况了解不足甚或抱有的“富贵险中求”的轻视或侥幸心态有直接关系。
在“绑架”的引申含义上，外事部门的角色处境更显劣势。例如在苏丹达尔富尔问题上，一段时期内的中国外交政策曾经进退维谷，饱受争议。正如某些西方媒体分析的那样，由于中石油在苏丹积累了大量资产，中国在苏丹成为一支关键的外部力量。然而，尽管确保苏丹政局稳定显然是中国必须维护的利益，但在公投问题上中国依然犹豫不决。其根本原因即是中国外交对于如何将海外经济利益和国际责任与“不干涉别国内政”的传统外交原则相协调缺乏共识。
“不干涉原则”形成于新中国成立初期，那时这一基本外交政策的提出正是为呼应广大亚非拉新独立国家之间的承诺与愿望。然而，半个世纪以后，中国外交却不得不为日益复杂难解的“不干涉原则”而左右为难。仍以中国一苏丹关系为例。中国国有石油企业中石油自20世纪90年代西方能源公司相继撤离以后即迅速进入苏丹市场，并在十年时间中建成了一条集油气勘探、开发、生产、管道、炼油化工和销售于一体的完整石油产业链，获得了可观的经济效益。但自2003年以来，苏丹国内达尔富尔危机迅速升级，中石油在苏丹的投资利益受到苏丹南北之争的严重挑战。危机初期，在“不干涉内战”政策的指导下，中国外交坚持“商业是商业，政治是政治”的行事原则，未将中国企业的经济利益与中国的国际责任结合起来。由于在国际社会解决达尔富尔危机的进程未能发挥建设性作用，中国外交在一段时期内曾饱受西方国家的指责。面对维护国家利益与承担大国责任的双重压力，至2006年，中国外交开始积极介入达尔富尔危机进程。
可以说，中国外交一贯坚持的“不干涉原则”已在决定介入苏丹问题时发生了某些变化，从设置“中国政府非洲事务特别代表”到积极开展游说、斡旋，中国外交政策在面对一度难解的达尔富尔危机时实现某些“创造性介入”式的跨越。客观上讲，石油企业作为公司法人的属性决定了它们正常经济行为的合理性，其本意不会是通过“挟持”政策来获取利益：而且在多数情况下，中国国有企业能够较好地处理企业自身经济利益与其所承载的国家利益之间的关系。但在类似国内经济部门与外事部门之间“失调”的问题上，有效建立起外交部门与海外运营企业之间的事前通报一预警机制，特别是理顺外事部门与企业之间的协作关系，却应是由达尔富尔危机引发的更深层次的思考。
毋庸置疑，中国国有企业已经成为当代全球经济政治舞台，特别是能源资源市场中一支不可忽视的重要力量。而伴随中国国有企业的空前发展而来的不仅仅是它们迅速增长的经济实力与国际影响，更有来自国内、国外的更多关注与对其所承载的国家责任、社会责任的期待。事实上，类似中国国有企业是国际经济秩序中的“经济怪兽”、“不公平竞争者”等的“话语”犹如存在于某种“平行世界”中的另一个“现实”，中国国内、西方世界和广大能源资源产地的政府层面、民众层面的感受均不相同。如果以经济世界、政治世界和社会世界划分我们所处环境的基本构成的话，那么显然，中国国有企业在政治世界、特别是社会世界中所需做的事情还有很多很多。