国际投资保护主义的历史演进、特点及应对策略研究（下）

(二)概念模糊且主观性大

国际投资保护主义首先保护的是国家安全或是国家利益，但何为国家安全或国家利益，东道国自己都未给出明确的概念界定，这就埋下一个隐患，概念不明、界定模糊的政策法律留给东道国审查机构一个很大的法律空白和操作空间，使得他们在审查外来投资时能够随心所欲地进行推理和假想，其主观臆断的成分可想而知。美国虽然几次修订国家安全审查方面的法律，但对于国家安全的概念至今仍没有做出清楚的规定；加拿大法律既没有规定国家安全审查启动条件，也未就什么是安全损害或威胁因素进行定义或说明，更没有明确提出安全审查标准；澳大利亚也没有就什么是国家利益做出明确的规定，仅规定从哪六个方面衡量投资是否符合澳大利亚的国家利益。^②

(三)泛政治化

近年来中国企业海外扩张的步伐不断加快，但并购受阻或投资失败的案例不绝于耳，这其中既有我们自身的问题，同时也要部分归因于国际投资保护主义的泛政治化倾向。^③正常的海外投资、公平的商业并购、单纯的经济行为，当这些商业活动受到政治因素的干扰时，外资审查机制就失去了其原有的意义，带有强烈政治色彩的投资保护不仅吓退了外来投资者，而且也未必有利于东道国的经济发展和社会稳定。

表2 2011年以来中国企业因政治因素而投资失败/受阻的部分案例

时间	事件	具体原因
2011年2月	2010年5月华为斥资200万美元并购3Leaf公司部分资产，但最终屈于美国外商投资委员会的压力选择放弃。	涉及技术资产和国家安全
2011年3月	中航通用飞机有限责任公司与美国西锐公司签订全资收购协议，但这笔交易很快受到某些国会议员的反对。	涉及技术资产和国家安全
2011年5月	中海油遭到印尼国家石油公司的挤压并最终决定撤销参与安哥拉项目的竞购。	印尼不想放弃对当地能源资产的控制权，相比外资对其国内能源的投资，印尼方面更希望外资投资其基础建设项目。
2011年9月	中国神华集团入股开发蒙古塔本陶勒盖煤矿的初步协议被蒙古国家安全委员会否决。	蒙古国政党更替频繁，不同政党对如何处理煤矿的态度不同，而且避讳过度依赖中国。
2011年9月	伊朗对中石油在伊朗南帕尔斯气田第11期项目的开发提出警告，如果该项目的开发维持目前态势，有可能会把整个项目转让给其他承包商。	某些势力对中国或是被投资国施加压力，阻挠项目的开展。
2011年11月	中海油在伊朗北帕尔斯气田总额160亿美元的开发协议被伊朗方面叫停。	某些势力对中国或是被投资国施加压力，阻挠项目的开展。
2011年11月	中海油合营企业Bridas Corporation收购阿根廷油气资产的交易终止。	阿根廷政府对国外企业收购本国油气资源持谨慎态度，审核较为严厉，导致收购迟迟未能通过审查，较大的政治风险影响了收购。
2012年1月	珠海振戎公司被制裁，禁止获得美国出口许可、美国进出口银行资金，以及美国任何一家金融机构超过1000万美元的贷款，相当于丧失了在美投资经营的机会。	被美国国务院认定与伊朗有业务往来。
2012年2月	上海鹏欣集团于1月完成对新西兰Crafar农场的收购，但新西兰土地信息部海外投资办公室2月发布一份新西兰最高法院做出的裁决，要求新西兰政府重新审议关于批准向中国上海鹏欣集团出售农场的决定。	民族情绪、国家利益以及竞争对手的压力迫使新西兰政府政治介入。
2012年3月	澳大利亚政府禁止中国华为技术有限公司对数十亿澳元的澳大利亚全国宽带网设备项目进行投标。	澳政府认为华为与中国政府有关联，以担心来自中国的网络攻击为由拒绝华为。

资料来源：笔者根据相关资料整理得来。

(四)显性手段不断加强、隐性手段不断涌现

国际投资保护主义涉及问题很广而且非常复杂，所采取的手段或者说表现形式有显性和隐性之分，前者指的是看得见、摸得着而且容易识别的投资保护主义，而那些不容易识别、隐蔽性非常强的则称之为隐性的投资保护主义。近年来世界各国不断加强对外资的政策引导和法律约束，颁布的这些政策法律是实实在在的显性的投资保护主义，具有一定的可预见性。然而明枪易躲暗箭难防，隐性的投资保护主义却时常令我们一筹莫展，比如政府的腐败行为和效率问题以及在外资监管过程中的民族情绪和排他意识，又如媒体舆论的负面煽动和社会责任标准这一“软法律”。隐性投资保护主义覆盖面广、杀伤力大、破坏力强，对中国海外投资的影响也就更为严重。如澳大利亚在外资审查过程中仍存在不透明的做法，审查委员会多次在初审阶段临近结束时要求交易方撤回申报、补充信息或改变交易计划，这无异于重新激活初审程序、延长审查时间，既不利于审查的稳定性和公开性，是对现有法律法规的突破，同时可能导致外国投资者因此错失投资的最佳时机。^④

三、国际投资保护主义对中国的影响及危害

国际投资保护主义不仅阻碍了中国企业的国际化经营，而且更严重的是，它拖累了中国“走出去”战略和海外能源战略，中国产业结构的调整和优化也受到一定程度的延误。

(一)制约中国对外投资的长足发展

随着中国的迅速崛起，中国经济实力大大增强，外汇储备非常充裕，拥有了一批具有一定国际竞争力的跨国公司，但在积极推进“走出去”战略、主动融入全球化进程的同时，中国对外投资却遭受到投资保护主义的毒害，不仅在规模和速度上受到限制，而且对外投资的质量也受到制约，很多涉及优质资产的跨国并购被无情地拒之门外。2010年中国对外直接投资达到680亿美元，仅次于美法德日，成为对外投资大国，但从投资大国过渡到投资强国还有很长一段路要走，投资保护主义无疑是横在中间的拦路虎。

(二)拖累中国资源与能源战略

虽说中国地大物博，但资源与能源供给显然跟不上中国经济发展要求，而且资源与能源的对外依存度相当高，这是一个很危险的经济信号。2011年10月，国务院通过了《找矿突破战略行动纲要(2011—2020)》，显示出国家对资源与能源战略的重视程度。因此我们看到了中石油、五矿、中钢等大企业海外并购的身影，但同时也听到了中海油、中铝等并购折戟的新闻。海外买矿谋发展的经济行为被打上了政治烙印，投资保护主义拖累了中国的资源与能源战略。

(三)延误中国产业结构的优化升级

目前中国企业的海外并购很多情况下是瞄准国外的先进技术、品牌和经验，这种战略资产寻求型的跨国并购对于提升中国的技术水平、推进中国产业结构的调整和优化很有裨益，有助于中国经济的可持续发展。但这种目的的海外并购也常常遭到投资保护主义的歧视，仅以华为为例，近几年就接二连三地在美国和澳大利亚等国受到各种不公平待遇，不仅妨害了中国企业的技术革新，而且阻碍了整个行业的技术进步和国家产业结构的优化升级。

(四)影响中国企业国际化经营战略的实施

在投资保护主义不断发酵升级的背景下，企业成为首当其冲的受害者，其正常的生产经营活动被打乱，国际生产经营网络的构建受到限制，国际化经营战略受到影响。同时投资保护主义对于中国企业的品牌和形象等无形资产也是一种打击，国外政界的诋毁、舆论的误导和民众的抵触使得我们的国际形象大跌，对于我们立足国内、放眼全球、做大做优做强的目标来说绝对不是一个好消息。

四、中国应对国际投资保护主义的对策建议

在国际投资保护主义不断发酵升级的背景下，中国政府应从法律制度和体制机制上做好服务和保障工作，企业应扬长避短练好内功，稳扎稳打地迈出海外投资的步伐。

(一)政府宏观领航、健全保障机制

对外投资和跨国公司的发展离不开政府的宏观领航和制度保障，中国政府应加强对外投资的战略规划和立法工作，进一步完善服务体系和保障机制，做好海外投资的信息发布和风险预警，追踪国外的政策法律变化，健全国别投资经营障碍报告制度，并不断完善海外投资的风险预警和防范机制。

(二)搞好经济外交、搭建沟通桥梁

一方面通过签订双边、多边投资保护协定和税收协定，强化海外投资的法律保障机制，另一方面积极参与全球治理，坚持互利共赢的原则和和平崛起的战略，同时充分发挥中非发展基金等公益性基金的作用，树立良好的国际形象，为平等沟通、互惠往来搭建平台。

(三)提升战略高度、内外联动应对

进一步完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，将“走出去”战略和利用外资战略有机结合，加强其互动性和关联性。国际投资保护主义体现了东道国对待外资的态度，实际上是东道国对外资的歧视，我国政府应将抵制投资保护主义提升到国家战略高度，纳入“走出去”战略，必要时适当修改我国的利用外资战略，对投资保护主义应据理力争，坚决予以回应。

(四)深悉国外法规、做好风险评估

企业在“走出去”之前首先要做的就是熟悉国外的法律法规，从法律上“入乡随俗”。各国的法律千差万别，而且海外投资所涉及的法律条款众多，无论是绿地新建的手续办理还是海外并购的审查流程，不管是人事任免还是财务税收，法律问题都疏忽不得。同时我们还要有危机感，树立风险意识，做好风险评估，制定应急预案，搞好危机公关。

(五)科学合理的选择海外投资的方式

海外投资是一场持久战，企业要有充分的思想准备和高度的战略眼光，要制定长远的发展规划和灵活的投资策略，不必在意一时一地的得失，而且应当充分发挥自身优势，合理利用天时地利人和的机遇。如鼓励民营企业走出去，或者尝试民企、国企联合出海的方式，因为国企的政府背景常常成为投资保护主义攻击和丑化的目标；又如通过绿地新建的方式避开国际投资保护主义，因为投资保护针对的大多是跨国并购；另外可以聘请国外专业的公关公司和咨询公司，或是利用当地媒体舆论的力量进行商业形象的塑造和宣传，为海外投资铺路造势。

(六)树立良好信誉、勇担社会责任

近年来，企业社会责任标准逐渐成为一种独特的“软法律”。中国的跨国公司应当勇于承担社会责任，切实履行当地法规，主动参与公益事业，积极融入当地社区，树立良好的信誉和公众形象，在实现自身经济利益的同时给东道国带去社会价值，从而实现互利共赢的“走出去”。