国际投资保护主义的历史演进、特点及应对策略研究（上）

为了保护国内产业、维护国内稳定、促进经济可持续健康发展，各国都会对外来投资采取一定的防护措施，这种目的的投资保护是必要的而且是大有裨益的。但若投资保护超出合理的范畴，变成带有歧视性的、针对外资的不公平待遇，这就转变成了国际投资保护主义，它不利于建立平等开放、自由竞争、公平互利的国际投资环境，

一、国际投资保护主义的历史演进

国际投资保护主义是随着对外直接投资和跨国公司的迅猛发展相伴而生的，而直到第二次世界大战以后，对外直接投资才得以在广度和深度上迅速发展，跨国公司才迎来真正的大发展。因此，本文所研究的国际投资保护主义也是从二战后开始探讨的。

(一)20世纪50年代至80年代末——国际投资保护主义萌芽阶段

在这一阶段，各国或者出于保护国内产业的考虑对国际投资进行限制，或者因为民族情绪而抵制外来投资，美国则成为投资保护主义的最大受害者。二战后，作为战争最大受益国的美国在全球加速资本扩张和海外投资，但随之而来的是各国的抵触和反抗。在欧洲，尽管美国资本的流入对欧洲经济的复兴非常关键，但欧洲人仍然相当敏感，1965年《哈佛商业评论》发表了题为《欧洲需要限制美国资本吗》的文章，其对美国的抵触情绪可见一斑；在拉丁美洲地区，新兴国家掀起了世界第一次国有化运动浪潮，到70年代末，美国等西方资本主义国家长期控制的石油、铜、铁、铝等重要资源，以及长期经营的铁路、电力、电话等公用事业部门，已大都被拉丁美洲国家收归国有。

在这一阶段，大多数国家还没有出台针对外来投资的保护主义政策，也可以说是规制缺失的阶段，但投资保护主义已经开始出现，并且部分国家已经开始实施保护主义措施。这一阶段发生的典型事件是拉美和中东国家发起的国有化运动，这些国家对待外资政策的朝令夕改显然破坏了正常的国际投资秩序。尽管如此，随着二战后科学技术的迅猛发展、世界经济一体化和全球化的不断推进，国际投资还是迎来了快速发展的黄金时期。

(二)20世纪90年代至21世纪初——国际投资保护主义初步成型阶段

进入90年代，各国放松了对外来投资的限制，虽然有越来越多的国家出台投资保护主义措施，但国际上针对外来投资的保护主义政策基本稳定，投资自由化是主基调。以中国为代表的新兴国家针对外来投资逐步开放更多的投资领域，放宽市场准入条件，加快建立多层次的投资促进机构，并采取一系列鼓励国外跨国公司的优惠政策和投资便利化措施。《世界投资报告》的统计资料显示，1991年至2002年间各国所变更的投资政策中，有94.5%的政策变动有投资自由化倾向，而仅有5.5%的政策变动加强了对外来投资的限制和约束。

(三)2003年至今——国际投资保护主义有所强化阶段

到了21世纪，各国对国际投资的态度是促进和限制并举，但投资保护主义的力度不断加大，范围不断拓宽，杀伤力和破坏力增强。2003年以来，各国频繁推出与投资相关的监管或限制措施，投资保护主义不断发酵升级，而2007年金融危机之后，投资保护主义更是肆无忌惮的急剧恶化。根据《世界投资报告》的统计资料，2003年至2010年间，投资保护主义倾向的政策变动比例达到了21.7%，而这一数字在2010年更是蹿升至历史最高值32.2%，也就是说2010年有将近1/3的政策变动带有投资保护主义的倾向。

这一阶段发生的典型事件是2007年美国通过《2007年外国投资与国家安全法》，从国家立法的层面进一步加强了投资保护的合法性和可操作性，对外资的审查范围进一步扩大，审核过程更加漫长也更加复杂。在这一阶段，一方面国际投资保护主义的倾向日趋严重，不仅有正式的法律约束和政策限制，而且有非正式的行业潜规则和社会文化抵制，再加上最新出现的社会责任软禁等未知因素，投资保护主义的形式层出不同；另一方面，国际投资保护主义制度化的发展倾向逐渐清晰起来，各国不断推出并逐步完善针对外来投资的政策和法律体系，投资保护步入法治健全的规范化发展阶段。^①

二、国际投资保护主义的特点分析

国际投资保护主义的表现形式各异，有的属于宏观或国家层面的保护主义，如国家安全审查、当地流程拘束、政策朝令夕改等；有的属于中观或产业层面的保护主义，如市场垄断调查、行业准入规制等；有的属于微观或企业层面的保护主义，如融资渠道质疑、企业性质约束、股权比例限制等；有的属于社会文化层面的保护主义，如社会责任软禁、媒体舆论煽动等。通过分析这些各不相同的具体表现，我们梳理总结的国际投资保护主义特点如下：

(一)冠冕堂皇但立法正名

为了维护经济安全、产业安全、市场安全和金融安全，采取投资保护主义措施无可厚非，但凡事过犹不及，若是出于打击报复或是因为非经济因素而盲目限制外来投资，未免有点自欺欺人而且结果往往事与愿违。国际投资保护主义的初衷是好的，目前世界各国通过立法的形式加强对外资的监管和引导，这样的出发点合情合理；然而有些国家打着保护国内产业的幌子仇视敌对外来投资，虽有立法正名但这个借口未免太冠冕堂皇了。可以说立法本身没有问题，法律规章的出台也有利于投资环境的法制化和规范化，但曲解法律的初衷，在执法的过程中断章取义并借着保护的幌子对外资进行无理限制，这就由正常的投资保护演变成了过分的投资保护主义了。典型案例是华为并购3COM和3Leaf均以失败告终，CFIUS对于“国家安全”这条理由说起来很简单但却怎么也解释不清楚，因为民企华为不知为何被扯上了“军方背景”。

表1 欧美典型国家推行国际投资保护主义的法律体系

国家	国际安全审查	市场垄断调查	行业准入规制	其他
美国	《埃克森-佛罗里奥法案》、《2007年外国投资和国家安全法》、《关于外国投资委员会对外资在美投资进行审核的最终条例与指导意见》等	《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》、《哈特斯科特罗迪诺反垄断改进法》、《横向合并指南》、《知识产权转让反垄断指南》等	《银行控股公司法》、《农业外资披露法》、《外国代理人注册法》、《联邦能源法》、《电信法》等	《琼斯法案》、《购买美国货法》等
澳大利亚	《1975年外国收购与接管法案》、《1975年外国收购与接管条列》等	《产业保护法》、《商业行为法》、《公平交易法》(新南威尔士州)等	《银行法》、《金融业控股法案》、《广播服务法》、《机场法》、《海运登记法》等	《公司法》等
加拿大	《加拿大投资法》、《加拿大投资条例》、《投资国家安全审查条例》等	《竞争法》等	《银行法》、《保险公司法》等	《环境保护法》、《外省公司管理法》(安大略省)等
德国	《对外经济法》、《对外经济条例》等	《反不正当竞争法》、《反限制竞争法》、《里斯本条约》、《欧盟企业合并控制法》等	《和平利用核能及核能风险保护法》、《药品法》、《武器法》、《酒店法》等	《劳动法》、《共同决定法》、《联邦数据保护法》、《停止招募外籍劳工条例》等

资料来源：商务部《中国对外投资促进国别/地区系列报告》、商务部《对外投资合作国别(地区)指南(2011年版)》。