新加坡政府鼓励和保护企业“走出去”的经验及对中国的启示——以淡马锡在华投资为例（下）
2012-12-11 来源：商会
四 新加坡政府鼓励和保护淡马锡及其他企业在华投资的措施
(一)与中国政府签订双边协议，避免双重征税和投资保护
在与中国建交前，新加坡就于20世纪80年代与中国政府签订了八项政府间协定，如《贸易协定》、《投资保护协定》、《避免双重征税协定》、《海洋运输协定》等[12]，这些协定的签署首先从法律上保护了新加坡在华投资的安全，并通过避免双重征税鼓励对华投资。2010年中国一新加坡自贸区协议正式生效，中新自贸区协定除了货物贸易方面的内容，还涉及服务贸易和投资⑤；该协议的签署进一步促进了新加坡在华投资。
(二)设立专门机构鼓励并全面服务于新加坡的海外投资
1992年李光耀在人民行动党干部大会上表示：“新加坡是亚洲生活最舒适的国家，但我们的问题是，生活太安逸。——我们要发展国际经济，到海外发展。我们必须唤醒本国企业界，鼓励他们培养风险精神，勇于到国外发展。”吴作栋在其“新的起点”策略中也提到：“我们必须放眼世界，增强竞争能力，鼓励本国公司到海外扩大业务。”[13]
为鼓励、保护和服务于海外投资，新加坡设立了新加坡国际企业发展局(International Enterprise Singapore，IES)。该机构的使命就是促进新加坡企业在海外的投资和贸易发展，帮助新加坡企业扩展出口市场、提高企业能力、寻找海外合作者，帮助新加坡企业进入新市场[14]。IES在全球有29个分支机构，主要分布在新兴国家，其中在中国的分支机构数量为该组织国外分支机构之最，多达10个，分别分布在中国华北的北京、青岛、大连，华南的广州、香港、台湾，华东的上海和西部的成都、重庆、西安，占该机构国外分支总数的1/3(10/29)[15]。由此可见，新加坡国际企业发展局已将中国市场作为最重要的海外投资市场，而中国也是除新加坡本土外，淡马锡最大的投资目的地。海外投资给新加坡带来了丰厚的回报。1995年新加坡海外投资的收入是117亿新元，1996年增加到170亿新元(约110亿美元)[16]。
(三)新加坡政府对海外投资提供税收、信贷和保险支持
新加坡政府从20世纪90年代就开始制定政策鼓励企业到海外投资。主要内容有：(1)在国外投资的企业，对其所取得的利润给予适当减免税收；(2)政府和银行给予资金支援和贷款；(3)政府机构负责协助企业向海外投资[17]。
新加坡国际企业发展局支持企业海外发展的措施随着国际经济形势、投资目的国形势和新加坡形势的发展而变化，目前采取的措施主要有：
信贷支持：主要是国际化金融项目(Internationalization Finance Scheme，IFS)⑥。例如2008年约有2500家新加坡公司能够有机会使用42亿新元的贷款项目，可以带动144亿新元的贸易和16亿新元的海外投资[18]。
保险支持：包括贷款保险项目(Loan Insurance Scheme)⑦和出口保证项目(Export Coverage Scheme)⑧。
税收和补贴：目前新加坡政府推出的海外投资税收和补贴措施主要是新加坡国际企业发展局的补贴机制⑨，如双重税务减免计划(Double Tax Deduetion for Market Development，DTD)、双重扣除的海外投资发展计划(Double Deduction for Overseas Investment Development，DD)⑩。
(四)运用FTA战略，为海外投资铺路护航
近年来，新加坡把自贸区协定作为扩展对外贸易和投资的战略措施[19]。这是因为，作为贸易立国的国家，新加坡近年来面临竞争力下降的风险，同时东盟区域经济一体化进展缓慢，新加坡有意利用FTA战略扩展自身的贸易和投资机会。目前新加坡已与日本、美国、中国等主要经济伙伴签署了自贸区协定。此外，新加坡政府还利用各种途径和方式在新加坡国内宣传自贸区，使企业界意识到自贸区带来的机遇，并提供一对一咨询。
(五)鼓励企业抱团出海
新加坡对海外投资的鼓励不仅包括支持大型企业“走出去”，还包括支持中小企业“走出去”寻找投资机会。新加坡国际企业发展局设有专门的国际伙伴项目(International Partners Programme)，鼓励新加坡公司联合起来“走出去”。2009年新加坡有9个新的国际财团组成并走向国外，这9个财团预计在未来5年将实现4.98亿新元的海外销售[20]。
(六)鼓励中国改革开放，向中国输出经验，成为中国之师，从根本上培养中国对新加坡和新加坡企业的认同
宏观上，新加坡鼓励中国改革开放，成为中国之师，因而从根本上塑造和巩固了新加坡企业在华的良好形象和突出地位；微观上，向中国输出现实可用的模式，如以新加坡裕廊工业区为模板打造的苏州工业园区。苏州工业园区的发展目标就是借鉴新加坡在经济发展、城市规划和公共行政管理方面的经验，结合中国的国情，建设一个类似新加坡裕廊工业区的苏州工业园区[21]。
新加坡通过输出经验来培养中国对新加坡企业的认同，这种做法使中国大批的中高级管理人员对新加坡颇有好感。中新建交以来，每年都有70-80个副部级以上的中国代表团访问新加坡或参加市长培训班。淡马锡也利用这种优势加强与中国国资委的交流，每年双方都会举办国资委—淡马锡董事论坛。此外，先后有超过1，500位中国国有企业的董事会成员和高级管理人员，以及国资委和其他政府机构的领导参加了在新加坡和中国举办的各期国资委—淡马锡公司治理论坛[22]。
在政治上，新加坡强调一党专政，不搞西方民主，并且鼓励中国坚持自己的政治制度，提出所谓的亚洲价值观，赢得对华外交的先手。1994年江泽民访问新加坡，吴作栋和李光耀在同其会晤时，表示“我们不赞成西方国家的观点，中国不应改变自己的政治制度，应搞好经济体制改革”[23]。这些措施从经济和政治上使新加坡成为中国的师傅和“同志”，从而从根本上为新加坡在华投资提供了良好的环境。
(七)开展对中国省份的外交，直接服务于海外投资
新加坡在中国改革开放的过程中一定程度上扮演了“师者”的角色，因而在中国有着很多独特的优势，其中之一是开展直接针对中国经济大省的经济外交。新加坡主要领导人每次访问中国，除与中央政府进行磋商外，通常还会访问中国经济大省，并建立与这些省份的直接联系。目前中国国内建有新加坡—省合作委员会的省与直辖市有天津、广东、浙江、江苏、四川、山东等中国主要经济大省(市)。新加坡与中国省市间的合作委员会的建立使其在这些省市的投资得到良好的保护，也使新加坡企业先于他国企业而获得各省市最新的投资机会。
五 新加坡经验对中国的启示
虽然目前对中国在海外投资的确切数量尚无权威统计，但随着近年来中国鼓励企业“走出去”政策的不断推进和中国经济的快速发展，不断见诸报端的中国企业并购海外企业的消息显示着中国企业在海外的投资在不断增加。在这种情况下，如何更好地促进和保护中国的海外投资就显得尤为重要，因此新加坡的海外投资经验对中国有着重要的启示意义。
(一)廓清经济外交的思路，设立海外投资促进和保护的专门机构
新加坡对华外交的突出特点就是经济外交，这主要体现在外交服务于经济和海外投资方面。近年来中国外交也在经历着“外交为民”的转变，而外交服务于中国经济和中国的海外投资是“外交为民”的题中之义，同时还确立中国海外投资是中国经济安全的一部分的思想。
为了更好地执行促进和保护中国海外投资的政策，设立专门的机构是非常有必要的。新加坡为鼓励和保护海外投资设立了新加坡国际企业发展局，值得注意的是新加坡国际企业发展局采用了公司制的模式进行管理，而不是一般意义上的行政机构。目前中国和海外投资有关的机构有商务部、外交部、侨办、贸促会等部门，在这些部门中尚无专门负责海外投资促进和保护的机构。随着中国经济融入世界经济步伐的不断加快和中国自身对外投资需求的不断增加，设立专职机构以鼓励、指导和保护中国的海外投资是非常有必要的，同时可以考虑对该机构的管理形式进行创新，以协会或公司的形式进行管理可以更好地服务中国的海外投资企业。
(二)税收、信贷、保险、培训、展会、信息咨询一体的投资鼓励措施
税收、信贷和保险是鼓励企业海外投资常见的措施，新加坡国际企业发展局可以同时操作这些项目。这有利于新加坡国际企业发展局从宏观和微观层面上把握企业的真实情况，并做出及时的处理和应对。中国目前的进出口银行和中国进出口信用保险公司是为企业海外投资提供信贷和保险功能的主体，而税收管理则主要归属于税务总局。这种多主体管理的方式一方面使企业要同时面对多个监管主体和多头申报的情况，同时也使各监管主体信息共享难度加大，不利于了解企业的真实情况。
相对于税收、信贷和保险，“走出去”企业更迫切需要的是信息、咨询、培训等方面的帮助。在这方面，中国可以学习新加坡国际企业发展局的经验，通过在主要投资国和地区设立相应的机构、举办展会等方式收集信息，为企业提供帮助。此外，通过举办培训班来宣传和推广相关国家的投资机会，宣传中国已与他国签订的自贸区协定或投资保护协定也是服务企业的一种方式。网罗国内外实业家和从事相关国家研究的专家组成咨询委员会，为企业提供相应的咨询服务也是促进和保护企业海外投资的有效方式。
(三)鼓励中小企业抱团出海
在新加坡“走出去”的企业中，除了大型企业淡马锡等企业外，还有一批中小型企业。新加坡国际企业发展局在鼓励中小企业“走出去”方面也有值得中国借鉴的做法。2006年，新加坡国际企业发展局设立了专门针对中小企业“走出去”的国际伙伴项目，鼓励新加坡公司联合起来“走出去”。中小企业抱团出海显然是当前中国企业“走出去”淘金的一条现实路径。一方面由于企业规模小，这样可以避免部分投资目的国对其背景的严格审查；另一方面，中小企业组成的财团也可以避免自身由于规模较小而无法进行海外投资的困境。当前，中国可根据企业的意愿和国家经济发展的需求，由行业协会等机构组织中小企业组团进行海外投资的尝试。
(四)经验“输出”，赢得认同
在海外投资中，投资方获得当地民众和政府的认同是成功的必备因素。软实力是赢得一国认同的主要力量之一。软实力有三个来源：文化、政治价值观、内外政策[24]。而新加坡在内政方面，特别是在经济发展和政治变革方面的成功使其具备了很强的软实力。
在对华外交中，新加坡在经济上输出自己的经济发展模式如经济开发区模式；在政治上顶住西方的压力，坚持新加坡式的民主政治，并鼓励中国坚持自己的政治制度。这些做法都使其具备了很强的软实力，因而也赢得了中国的认同。所以，新加坡在华投资很少受到中国的质疑，也不会面临国内民众和政府的压力，这就从根本上保证了新加坡在华投资的安全和良好的外部环境。近年来，淡马锡无论是投资中国的大型国有商业银行，还是投资房地产企业，甚至其对大型商业银行套现减持的短期做法都未在中国引起任何波澜，这就是赢得认同后所带来的正面效应。
(五)根据投资国特点，开展针对次国家政府的外交
次国家政府，包括单一制国家中的各级政府、联邦制国家中的成员及其各级地方政府[25]。因为中国是单一制国家，中央政府(国家政府)是国家外交活动的主要承担者，所以地方政府一般都不宣称自己从事外交活动，而是说自己从事外事活动。次国家政府在对外政策中所发挥的作用至少体现在三个方面：参加某些国家对外政策的制定、作为国家对外政策执行者、作为国家利益推进者。
因此作为投资国，为了更好地维护本国在东道国的投资，除了要面对东道国中央政府外，还要处理好与次国家政府即地方政府的关系。在新加坡的对华外交中，新加坡特意与中国的主要经济大省建立了密切的联系，如前文所提到的新加坡—省合作委员会。这种合作机制使新加坡与中国签订的协议更易在当地落实，并且为新加坡在当地的投资提供了更为灵活有效的支持措施。当前，中国的海外投资正在逐步扩大，为使中国在海外的投资具备更好的条件，一方面应发展中央政府对部分国家部分次国家政府的外交，特别是发展经济外交；另一方面应鼓励中国的地方政府发展对部分国家的次国家政府外交，为中国在海外的投资创造更加良好的政治、经济和舆论环境。