新加坡政府鼓励和保护企业“走出去”的经验及对中国的启示——以淡马锡在华投资为例（上）

一  研究现状

随着中国经济的发展和中国政府鼓励企业“走出去”战略的实施，中国的很多企业，特别是大型国有企业都在尝试进行海外投资，但它们“走出去”的过程却经历了很多挫折：2007年中国投资公司成立后向美国黑石集团投资30亿美元，向美国投行摩根士丹利投资50亿美元，然而最终亏损达70%，可谓血本无归^[1]；中海油最终在收购美国尤尼科石油公司的竞争中黯然出场，中铝公司注资澳大利亚力拓集团计划功败垂成，鞍钢集团在美国投资建厂遭遇抵制。中国国有企业在海外的惨痛经历与新加坡淡马锡有限公司(以下简称“淡马锡”)海外投资的成功形成了鲜明的对比。因此，研究淡马锡的国际化进程以及淡马锡与新加坡外交政策的互动对中国有着显著的理论和现实意义。

日前，国内外对淡马锡虽然保持着较高的关注度，但研究的角度主要局限于淡马锡的公司治理结构及其对中国国有企业管理和国有资产管理的启示^①、新加坡的主权财富基金淡马锡及其对中国主权财富基金的启示^②这两个领域，对淡马锡与新加坡政策互动的研究非常少，对淡马锡与新加坡外交政策互动的研究则是一片空白。此外，国内外关于中国企业“走出去”的研究非常多，但这些研究主要着眼于“走出去”的战略、机遇、困境、方法、行业等企业自身的问题，而将企业“走出去”与国家外交两个变量进行结合的研究则非常少。本文以淡马锡在华投资为研究对象，以外交政策和利益集团关系的基本原理为理论基础，探讨新加坡外交政策和淡马锡对外投资的成功的关系，以及这种成功模式对中国的启发。

二  新加坡的对华经济外交

要研究新加坡外交政策和淡马锡对外投资获得成功的关系，以及新加坡的对华外交政策是如何策应淡马锡的对华投资，就必须对新加坡与中国的经济关系及新加坡对华经济外交有一个整体的理解。

经济外交(Economic Diplomacy)这一概念最早见于1957年日本政府发表的《外交蓝皮书》，大致可以从狭义和广义两个方面来定义。狭义的经济外交是指以实现各种经济利益为目的，借助经济手段来进行的经济外交活动，是相对于政治外交、军事外交而言的^[2]。广义的经济外交有两种表现形式，其一是指国家为实现其经济目标而进行的外交活动，即以外交为手段，为国家谋求经济上的利益；其二是国家为实现其外交目标而进行的经济外交活动，即以经济为手段，为国家谋求对外关系上的利益^[3]。本文采用广义的经济外交的概念。

1.新加坡对华外交以经济外交为主

新加坡的对华政策始于1965年新加坡独立后采取的“既普通又特殊”的对华政策。新加坡对华政策之“普通”在于，新加坡与东南亚主要国家特别是印尼和马来西亚的对华政策保持一致，并坚持做最后一个与中国建交的东南亚国家；而其“特殊”在于，新加坡与其他东南亚国家的对华政策又有所区别，坚持在不建交的前提下，大力发展对华经济和贸易关系，并且能够取得中国的谅解。这种以经济贸易为主、政治外交关系暂缓发展的政策造就了新加坡对华外交以经济外交为主的格局。

新加坡对华实行“既普通又特殊”的政策是从新加坡“生存和实用”^③的外交需求出发的。具体原因如下：第一，新加坡特殊的民族构成和冷战的国际环境使其天然地希望与中国保持一定的距离；第二，新加坡所处的特殊地缘环境和小国的脆弱性使其不得不在外交上与地区大国保持一致；第三，发展对华经济关系是新加坡克服生存危机、夹缝里求生存的必然选择。新加坡是一个小国，而且在独立初期与邻国有着不太友好的关系，在这种情况下，与区域外大国保持一定的联系、“远交近攻”是对邻国的有利牵制，也有利于改善新加坡的生存环境。

2.新加坡对华经济外交的不同发展阶段

新加坡对华经济外交在不同时期根据国际形势和其自身需求而发展变化，大致可以分为以下三个阶段。

(1)以贸易为主的阶段

这一时期大致是从1965年新加坡独立到1975年前后。这一时期的新加坡对华关系以贸易关系和民间关系为主，官方交往很少。这个时期又可大致分为两个阶段：前一阶段为1965—1970年，这一时期双方关系基本上处于冰冻状态，1970年前，中国一直不承认新加坡独立，视其为马来西亚的一部分，而新加坡的对华贸易在1970年前也一直实行特殊许可证制度；后一阶段为1970—1975年前后，这一时期新加坡与中国的关系开始缓和，在政治外交关系维持现状的情况下，两国贸易关系快速发展。1972年尼克松访华后，李光耀表示：“希望通过非外交途径继续保持和发展双边的经贸合作”^[4]。

(2)政治、外交服务于经济贸易的阶段

1975—1990年期间，新加坡对华经济外交表现得最为抢眼，在对华没有建交的情况下，新加坡实现了对华贸易和投资的快速增长。1975年新加坡外长正式访华，这是两国建交前的第一次高级官员的交往。1976年新加坡总理李光耀访华，1978年，邓小平副总理访问新加坡。此后新加坡总理李光耀还分别在1980年、1985年和1988年访华。这一时期双方的交往集中体现在经济贸易上，1980年，双方签署协议同意互设商务代表，80年代初，双方先后签订了《贸易协定》、《投资保护协定》、《避免双重征税协定》和《海洋运输协定》等。1975年双边贸易额为2.7亿美元，到1989年，双边贸易额已达31.91亿美元^[5]，年均增长达20.91%。在投资方面，从1981年新加坡第一家企业在华投资开始，到1989年，注册投资项目已达281个，实际投资金额6.4亿美元，仅次于香港、日本、美国，居在华外商投资企业的第四位^[6]。

(3)建交后的全面发展阶段

中新建交后，双边关系发展开始摆脱政治外交与经济发展不平衡的“跛脚”状态，开始全面发展。此时凭借着前期双边经济贸易的良好基础，新加坡对华贸易和投资出现了更快的发展。双边贸易额从1991年30.76亿增加到2010年的700.6亿美元^[7]，20年间增长了23倍，年均增长率达17%。新加坡在华直接投资从1997年的26.07亿美元增长到2008年的44.37亿美元^[8]，年均增长33.79%。新加坡一直是东盟国家中对华投资额最大的国家。

三  淡马锡的在华投资

淡马锡有限公司是新加坡财政部的全资国有控股公司。1974年成立之初，淡马锡旗下35家公司(以下简称“淡联公司”)的业务仅限于本土，资产总计仅3.5亿新元。截至2010年第一季度，淡马锡投资组合市值达到1860亿新元，年平均股东回报率达到17%^[9]。淡马锡的表现可谓出类拔萃，其他国家的国有企业都难以望其项背。

(一)淡马锡在华投资概况

淡马锡虽然是新加坡的国有投资公司，但按照新加坡公司法享有豁免权，可免于向公众发布其经营状况。因此，虽然一直以来外界都对淡马锡有很强的好奇心，但淡马锡就像一个黑箱子，经营情况一直不太为外界所知。从2004年开始，淡马锡开始按照国际惯例发布年报。按照淡马锡2004年发布的投资战略，淡马锡的投资分布要实现3个“1/3”，即1/3的资产分布在新加坡、1/3的资产分布在新加坡以外的亚洲其他国家、1/3的资产分布在亚洲以外的其他地区。

在亚洲地区，淡马锡最主要的投资目的地就是中国大陆。淡马锡是近年来中国最活跃的新加坡投资商之一，事实上，淡马锡的在华投资就是新加坡对华经济外交的缩影。早在中新建交之前，淡马锡及其旗下的企业已开始在华的投资布局；建交之后，淡马锡在华较大的投资包括1994年的中新苏州工业园区。淡马锡真正大举进入中国则是2000年以后的事情了。截至目前，淡马锡在华投资占淡马锡总投资的20%左右，在华累计投资总额约为370亿新元(约300亿美元)^[10]。中国成为除新加坡之外淡马锡最大的单一投资目的国，淡马锡也成为在华累计投资额最大的外资公司之一。

(二)淡马锡在华投资的特点

1.投资对象以国有企业和上市公司为主

从淡马锡披露的年报可以看出，目前淡马锡在华的投资对象以国有企业和上市公司为主^[11]。淡马锡目前在华投资金额较大的对象都是中国的国有企业，如中国银行、中国建设银行、中国远洋等。淡马锡在华的另一类主要投资对象则是在香港或在上海上市的企业，如合生创展、恒大地产、碧桂园等。

2.一般以战略投资者的身份出现

对于淡马锡进入中国以来所进行的各项投资，无论是投资方淡马锡还是被投资方中国的各类企业，都宣称引入淡马锡为战略投资者。这点在各类媒体的报道中都可以得到印证^④。

3.部分投资以财务投资者的身份套现

尽管投资方和被投资方都宣称淡马锡是以战略投资者的身份入主，并希冀淡马锡的入主除了能带来资金之外，还能带来先进的理念、管理和技术，但淡马锡的部分在华投资却以短期抛售套现而收场。如淡马锡2005年对民生银行的投资到2009年已全部抛售套现，2010财年入主的佳兆业地产也因担心大陆的地产调控政策而在2011年抛售套现。

4.对中国经济走向保持高度敏感，投资主体选择契合中国经济发展轨迹

从2004年至今淡马锡披露的年报来看，淡马锡对中国经济走向保持高度敏感，投资主体和行业的选择紧扣中国不同时期经济发展的主题。2004年前后，中国国有大型银行开始了“财务重组——引入战略投资者——上市”的三部曲改革，淡马锡几乎出现在所有大型商业银行战略投资者的名单中，远远突破了银监会规定的海外战略投资者参股中国商业银行不得超过两家的政策限制(见表1)。2005年前后，中国房地产市场异常火爆，各地产公司急于通过公开上市融资来避免政策风险，淡马锡这一时期的投资则涵盖了恒大地产、碧桂园、合生创展、龙湖地产、绿城地产和佳兆业等主要的地产商(见表2)。

表1  淡马锡参股中国商业银行情况

序号	时间	项目	金额	持股比例	行业	备注
1	2005	民生银行	1.2亿美元	5%	金融	2009年出售
2	2005	建设银行	10亿美元	6%	金融	—
3	2005	中国银行	36亿美元	4%	金融	—
4	2010	中国农业银行	3亿美元	—	金融	持股比例尚未披露

说明：时间指财政年度，淡马锡的财政年度一般为上年3月到次年3月；淡马锡持有渣打银行11.5%的股份，而渣打银行则是中国农业银行的战略投资者，持有农行0.37%的股份，该部分股份目前的市值约为31亿元人民币。

数据来源：整理自淡马锡2005年到2010年年报。

表2  淡马锡参股中国地产行业情况

序号	时间	项目	金额	持股比例	备注
1	2006	合生创展	4.89亿港元	8.33%	—
2	2007	碧桂园	5亿港元	—	持股比例尚未披露
3	2007	恒大地产	4亿美元	8%	美林、淡马锡联手德意志银行，3家共同出资4亿美元
4	2007	绿城地产	1.5亿港元	5.44%	—
5	2008	中国铁建股份有限公司	0.5亿美元	2.1%	—
6	2010	龙湖地产	0.5亿美元	1.2%	—
7	2010	佳兆业集团	1.5亿美元	8%	—

说明：时间指财政年度，淡马锡的财政年度一般为上年3月到次年3月。

数据来源：整理自淡马锡2005年到2010年年报及各地产公司年报。