中国跨国公司对美直接投资中的政治风险分析（上）
中国经济的快速发展促进了中国跨国公司对外直接投资的发展，中国跨国公司对美直接投资活动对于促进化解两国贸易不平衡、促进美国经济社会发展和增进美国经济政治关系都起到了积极的作用。一国在它国的投资活动一般都会遭遇东道国的安全审查，这是正常的也是较为普遍的，然而，中国跨国公司在美直接投资活动却在其对外资的国家安全审查制度之下遭遇种种障碍，一些较有影响或较大规模的中国跨国公司对美直接投资活动如中海油竞购优尼科石油公司、联想收购IBM个人电脑业务部门等却频遭挫折甚至是失败，笔者认为这与中国跨国公司对美直接投资中政治风险密切相关。所谓政治风险，本文界定为在包括国际贸易以及跨国投资等众多领域中存在的、不同形式的主要基于政治因素考虑而设置的显性或隐性障碍所带来的风险。具体讲，对外直接投资中政治风险，多是东道国出于国家安全等政治因素考虑和权衡所采取的，限制外国跨国公司前来直接投资的诸多政策工具和方法所带来的风险。本文将分析美国外资国家安全审查制度的形成过程及美国如何运用其外资国家安全审查制度，构成对中国等国家在美进行直接投资活动中的政治风险；并将进一步分析美国国会政治、利益集团政治等因素在政治风险形成过程中的作用机制及其影响。
一、美国外资国家安全审查制度与政治风险的形成
在国际直接投资活动中，由于外国直接投资活动可能会危及东道国的经济安全、政治安全，或者可能暗含了投资来源国的某种政治经济企图，由此产生了东道国对外国投资进行国家安全审查制度。学者王铁山等对东道国对外国投资进行国家安全审查制度的功能做了如下归纳：“第一，限制外资的技术控制。高新技术往往有巨额垄断利润，而且对国防工业有重大影响。国家安全审查可严格控制本国高新技术尤其是国防科技的扩散，同时可防止外商控制本国工业的关键技术和削弱本国的实力，减轻本国对外国的技术依赖。第二，限制外资的行业控制。国家安全审查可控制外资进入到本国与国家安全、国计民生或公共利益有关的行业，防止外资尤其是外国政府控制的资本对本国某行业的过度投资而造成的行业垄断或把持本国经济命脉。第三，限制外资的市场控制。第四，限制外资的环境破坏。”从美国的外资安全审查角度来讲，美国对于外资的安全审查特别侧重于限制先进技术的转移，以及有可能对美国国家安全造成影响的关键基础设施领域；此外，对于一些来自不同意识形态投资国的直接投资，美国的外资国家安全审查往往受到国内政治运作的影响并因此带上一定的政治色彩，从而形成对中国等国家的外国直接投资的政治风险。
从总体上来看，美国政府对外资采取“门户开放”的基本政策，它的总原则是给予外资以国民待遇，鼓励外国投资者来美国投资，其较为开放和自由的投资政策及其市场优势使得美国多年来一直是世界上吸引外资最多的国家，外国直接投资对美国经济发展起到了很大的促进作用但是美国对外国直接投资并非是完全开放的，它对外资也存在着一定的限制政策，这些限制逐步发展并形成了美国目前以国家安全审查制度为中心的外资管制体系。
美国对外资的国家安全审查在一战时期就曾有过运作，但并未制度化。二战之后，美国确立了其世界头号经济强国的地位，其强大的经济实力和科技实力推动了美国企业对外投资活动，而外商对美投资则相形见绌，因而美国在外资管制方面一直相对宽松。
随着日本、德国等其它国家的崛起和对美直接投资的日益发展，引发了美国对外资进入影响国家安全的担心；而一系列以并购美国企业为主要形式的直接投资活动则在现实层面上凸显了国家安全审查的缺位对美国国家安全可能带来的损害，随之一系列新法案创立、旧法案得到修改，以维护美国国家安全为主旨的外资国家安全审查制度得以最终确立，其程序化和制度化的运作在一定程度上减轻了外资国家安全审查制度运作过程中的泛政治化倾向。然而美国在外资国家安全审查制度运作过程中却依然无法摆脱政治因素的干扰，这种政治因素的干扰恰恰是美国外资国家安全审查制度在实际运作过程中形成政治风险的关键。美国通过在投资准入环节上来设置大大提高交易成本和不确定性的复杂法律法规、程序、制度等，从而对可能威胁国家安全的外国投资进行限制、禁止，以保护本国产业和国家安全，实质上形成了一种投资准入壁垒。
国家安全是美国政府高度关注的问题。外资国家安全审查制度的核心目标是国家安全，而国家安全是指“国家不存在危险或不存在对国家的威胁。”对外国直接投资的国家安全审查制度实质上是一种投资准入壁垒，即东道国在投资准入环节通过设置安全审查的程序、制度和行为，对可能威胁国家安全的外国直接投资行为进行禁止或限制其进入到关乎国家经济安全、产业安全乃至国防安全的关键部门和战略产业，以保护本国产业和国家安全。其具体方式有：“东道国违反与投资国共同参加的与投资有关的多边条约或与投资国签订的双边投资保护协定；对外国投资进入该国造成或可能造成不合理的阻碍或限制；对外国在该国投资所设经营实体的经营活动造成或可能造成不合理的损害；未按WTO有关规定向外国投资开放特定领域，为外国投资进入设置障碍。”这些都构成了外资准入壁垒，而这些限制外资进入的方式如果和国家特定政治目的和政治考量相结合，则就会演变为投资中的政治风险。
美国通过设置对外国投资的国家安全审查制度，就可以堂而皇之地将特定外资拒之于门外，因为主权国家仍然是国际关系中的最基本行为主体，国际直接投资当然要受到国家主权的制约。尽管今天的国际社会不再仅仅由主权国家统构，非国家行为体己成为国际社会变迁的重要因素。但在国际法中，主权国家是不受任何外来控制的，不同国家之间享有完全平等、独立的法律地位。国际法赋予东道国允许或禁止外国公司或个人在其境内从事经营活动的权利。换言之，为了最大限度保护东道国利益，该国政府可以根据自己的意愿，通过对外国公司经营活动的鼓励、支持或打击、禁止、限制，对外国公司的经营活动加以控制，所以国家主权成为引发跨国经营中东道国政治风险的基础之一，尤其当东道国认为主权受到伤害之时，情况更是如此。美国对外资以国家安全为由的政治审查尽管从表面上看是合乎国际法的，但是其对国家安全定义的不确定性和解释的任意性就使得国家安全概念存在着泛化的缺陷，美国的保守势力和右派势力经常举起维护国家安全的大旗，行遏制中国发展之实。由于“跨国公司是其母国的国际地位和权力影响力的经济基础”，战后美国的政治霸权是建立在其压倒性的经济科技力量之上的，而这种压倒性优势又是由美国跨国公司提供的，深谙这一点的美国当局，当然会从遏制中国崛起的政治考量出发，来对中国跨国公司的发展尤其是在美国进行的直接投资活动，设置政治障碍；而美国国内利益集团也借着维护“国家安全”的旗号来左右舆论和民意，为个别利益集团谋取利益，限制外国资本在美国的投资活动，美国外资国家安全审核制度使外国跨国公司对美直接投资遭遇的政治风险加大。