中国对外投资的特征与风险(三)
2013-06-28 来源：国际经济评论
中国对外投资管理体制的改革
中国的对外投资管理体制主要涉及外汇管理体制、行政审批体制、融资体制和政策支持体系。
第一，外汇管理体制。在1978年前，中国实行严格的外汇管制，改革开放之后，开始逐渐启动外汇管理体制改革。直到20世纪90年代末期，中国主要关心的是如何更好地吸引外资，因此在外汇管理方面也体现出“宽进严出”的特征。1996年12月，中国宣布接受国际货币基金组织第八条款，实现人民币经常账户可兑换。1997—1998年爆发的东亚金融危机，使得中国强化了资本管制，尤其是对资本流出的管制。直到经济形势好转，企业对外投资的意愿增强，中国才逐渐又放松并完善了外汇管理体制。尤其是2005年实行以市场供求为基础，参照一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度，人民币汇率的弹性和灵活性显著增强，外汇市场加快发展。对外汇资金实行流入流出均衡管理的原则和制度逐步确立，资本项目可兑换进程稳步推进，贸易投资外汇管理不断便利化。2009年之后中国推动人民币国际化，鼓励企业在贸易和投资中采用人民币进行结算。
关于对外投资的外汇管理，主管部门主要关注以下几个方面的问题：一是资金来源审查。在20世纪90年代，对企业境外投资资金来源的审查较为严格，主要鼓励有创汇能力的境内投资者，且规定其当年用于境外投资的外汇资金总额不超过其前三年创汇总额平均数的1%，才能直接办理核批手续。到21世纪之后，对资金来源的审查逐步放松，在2009年外汇管理局出台的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》中，只是说明“境内机构可以使用自有外汇资金、符合规定的国内外汇贷款、人民币购汇或实物、无形资产及经外汇局核准的其他外汇资金来源等进行境外投资。境内机构境外直接投资所得利润也可留存境外用于其境外直接投资”。对资金来源审核权限也逐渐放宽。目前，1000万美元以下的投资项目可由外汇管理局各地分局审批，1000万美元以上的项目则由国家外汇管理局审批。二是利润汇回保证金与利润缴存制度。2002年之前，为了确保境外投资企业将利润汇回，曾要求境外投资企业按汇出外汇金额的5%缴存保证金。这一制度在2002年被废止。2007年之前，还实行过创汇留成制度，即境内投资者从境外投资企业分得的利润或者其他外汇收益，自该境外投资企业设立之日起5年之内全额留成，5年之后20%上缴国家，80%留给境内投资者。这一制度在2007年被废止。三是境外非直接投资。在20世纪90年代，中国逐步开放了即期外汇投资、远期外汇投资、证券投资，但对衍生品投资仍然实行较为严格的监管。2007年中国一度鼓励国内资本流出，开放了基金管理公司和证券公司对境外证券的投资，即QDII。但QDII的发展始终较为缓慢。四是前期报告和年检制度。商务部和外汇管理局2005年联合发文，要求企业在确定境外并购意向之后，需向商务部及地方省级商务主管部门和国家外汇管理局及地方省级外汇管理部门报告。2002年起还实行了由商务部和国家外汇管理局一起对有境外投资活动的境内投资者进行年检的制度，年检之后对有关企业进行评级。评级较高的可享受有关的优惠政策。评级较差的在一年之内不能从事新的境外投资活动。
第二，行政管理体制。境外投资项目还需要得到有关主管部门的审批。企业进行境外投资，需经商务部及省级商务部门审批。境外投资的经济技术可行性由企业自行负责，商务部在特定情况下，如危害国家主权、安全和社会公共利益，损害中国与有关国家(地区)关系，可能违反中国对外缔结的国际条约或涉及中国禁止出口的技术和货物时，会不予核准企业境外投资行为。涉及资源开发类和大额用汇项目需经发展改革部门审批。国家发改委还在2006年发布了《境外投资产业指导政策》、《境外投资产业指导目录》。涉及境外国有资产产权管理的投资项目需经财政部门和国有资产管理部门审批。金融机构对外投资需经保监会、银监会和证监会审批。
第三，融资体制。对于国家鼓励的境外投资，可以使用自有资金，也可以采取贷款等融资方式。2008年国务院办公厅发布了“关于当前金融促进经济发展的若干意见”，其中就指出，要创新融资方式，允许商业银行对境内外企业发放并购贷款。2009年国家外汇管理局规定，符合条件的境内企业可对其境外机构进行放款。2012年，外管局进一步放松了对境外放款的审批。
第四，政策支持体系。走出去战略出台以来，中国对企业境外投资，尤其是对外直接投资提供了多层次的政策支持。走出去战略萌芽于20世纪90年代中期，2000年3月在九届人大三次会议上作为国家战略正式提出。各部委按照走出去战略的指导思想，出台了多个方面的政策支持。
政府推出了四项涉及促进境外投资的专项资金扶持。一是针对中小企业的“市场开拓专项资金”；二是可用于支持企业境外投资中的法律、技术、商务咨询费，可行性项目研究报告编制费、翻译费和资料费等的对外经济技术合作专项资金；三是针对资源类境外投资的矿产资源风险勘查专项资金；四是针对纺织业出台的走出去专项资金。
除了财政安排的各项资金支持之外，国家开发银行自1998年以来，与其他国内外机构合资设立了三只产业投资基金，即中瑞合作基金、中国—东盟中小企业投资基金和中国比利时直接股权投资基金。2006年中非论坛北京峰会之后，国家开发银行还成立了中非发展基金，首期10亿美元，逐步达到50亿美元。国家发改委、中国进出口银行颁布了对国家鼓励的境外投资重点项目给予支持的通知，每年安排“境外投资专项贷款”，享受出口信贷优惠政策。
尽管在过去20多年，尤其是最近5年来，中国的对外投资管理体制有了较大的改革，逐渐放权、减少管制、缩减审批期限等，但在某些方面，仍然存在较为严重的缺陷，制约了中国对外投资的进一步发展。
首先，行政审批体制过于复杂，缺乏效率和透明度。根据2006年世界银行旗下的国际金融投资公司、外国投资咨询服务机构(FIAS)和多边投资担保机构(MIGA)联合发布的《中国对外投资公司调查报告》，被调查企业认为对获得外汇的限制、行政程序数量、办理程序所需的时间、有限的资金来源和合规成本是阻碍对外投资的主要原因。企业对外投资，至少要经过三个部门的审批，如果是国有企业、保险公司，需要审批的部门更多。除商务部明确提出3～40日的审批期限之外，其他部门均未明确审批的期限。审批的标准也不明确、不透明，很多法规中都出现了相当模糊的“其他不予审批的情况”。对未能通过审批的原因和结果都不予公开，使得很多企业无法了解具体的政策要求。
其次，缺乏足够的资金支持成为制约很多企业对外投资的瓶颈。尽管外汇管理体制日益完善，但如何通过市场化途径获得对外投资所需的资金，仍然是困扰企业的难题。大部分企业在对外投资中只能主要依赖自有资金。在对外投资中出现了一定程度的两极分化：资金雄厚的央企反而更容易获得银行贷款，地方企业、民营企业最需要资金支持，却告贷无门。
再次，对外投资的服务功能不完善。现有的体系难以满足企业对外投资过程中需要的大量服务需求。尽管商务部成立了驻各地的经济商务室，但这些机构仍然主要承担行政职能，服务功能不强，无法满足企业多样化、专业化的需求。
最后，国际协调不畅，无法有效维护企业在外的利益。企业在对外投资过程中往往在国外政府审批环节遇到阻力，在经营环节还需要应对来自当地社区、民众和公司经营层面的各种问题。中国初步建立了应对贸易争端的解决机制，但应对对外投资争端的机制却付之阙如。
中国对外投资的国际环境与国际合作
中国对外投资的快速增长，引发了国际社会的普遍关注。各国部分地出于对中国对外投资的疑虑，纷纷调整了有关的政策，加紧了对外国投资的审查和监管。这在当前给中国的对外投资带来了一定的困扰。造成这种局面的原因，一是国外政府和公众认为中国对外投资增长速度过快，而且对中国企业的投资动机、经营理念存在误解，二是由于中国企业缺乏走出去的经验，不善于和国外的政府、媒体和公众打交道，造成了一些负面影响。
第一，对中国企业对外投资影响最大的是各国的安全审查政策。看到中国企业大规模地增加对外投资，美国、澳大利亚以及一些发展中国家，都纷纷强化了其对外国投资的安全审查政策。
在正常情况下，外国在美国的投资仅仅需要常规的审批，不会引起安全审查。如果引起了有关利益集团的关注，可能就会激活美国的安全审查政策。美国外国投资委员会(CEIUS)将对收购方和被收购方的资产、融资和收购方式、是否涉及敏感技术、对美国国家安全及其他美国公司利益的影响等内容进行审查。一旦进入安全审查程序，往往意味着已经出现了政治上的反应，相关的利益集团会提出激烈的反对意见，甚至国会、媒体、公众都会介入相关的争论。这时，本属商业行为的对外投资很容易被政治化，且遭到否决。事实上，美国的安全审查对中国在美国的投资造成的负面影响是巨大的，导致大量中国企业在美国的并购案均以失败告终。如中海油并购优尼科，海尔并购美国家电生产商美泰克(Maytag Corp.)，西北有色并购美国优金公司(Firstgold Corp.)，及最近沸沸扬扬的华为案。
澳大利亚对外国投资者的态度相对开放，但最近也收紧了对矿业投资的准入。自从2008年中铝联合美国铝业收购力拓12%的股份之后，澳大利亚加强了对外国投资的审查力度，并颁布了“六条原则”，规定投资者的运营不得有政府背景、不可妨碍竞争对手或导致垄断、不能影响到澳大利亚的国家安全等。同时，澳大利亚希望外资占股比例下降，外资对澳大利亚主要矿业公司的投资比例应低于15%，对新的矿业投资项目也不能超过50%。
在发展中国家中，巴西对外国投资土地的限制也耐人寻味。外资在巴西购买的土地达到450万公顷，其中以葡萄牙、日本、意大利、黎巴嫩、西班牙和德国为主。近年来，中国刚刚开始到当地考察并计划购买土地，巴西就立刻收紧了投资土地的规定。2010年，巴西规定外国人、外资企业及外国人控股的巴西企业，不得购买或租赁250或5000公顷以上的土地，随后又规定，不得购买或并购拥有土地所有权的巴西企业。
第二，中国企业在对外投资过程中越来越多地感受到企业社会责任的压力。企业社会责任的概念最早是西方跨国公司为应对东道国的工会罢工而提出的。目前，对企业社会责任的限制多为一些不带有强制约束的指南，如联合国倡导的“三重底线”，即企业的经营应有利于经济、生态、社会三个方面的发展。国际标准组织在2010年推出了ISO26000，强调企业要承担社会责任，但这只是一个指南，不是一种认证标准。对企业社会责任影响最大的当属OECD提出的《跨国公司指南》。该文件自1976年推出之后，历经数次修改，对信息披露、人权、劳工标准、环境保护、反贿赂和敲诈等进行了较为详细的阐述。尽管其不具有法律效力，但影响越来越大。中国企业在外国投资的时候，由于对当地的经营环境了解不够，往往会遇到很多与社会责任有关的困扰。比如首钢秘鲁公司，几乎从建厂一开始就遇到罢工问题，而且还在收购价格偏低、投资承诺不兑现等方面受到指责、调查或罚款。
第三，国有化也是中国企业对外投资中不得不关注的风险。从目前情况来看，国有化主要是发展中国家针对西方跨国公司采取的措施，中国受到国有化困扰的风险相对较小。20世纪50—70年代国有化的浪潮已经过去，中国在国有化最为经常的拉丁美洲投资相对较少，而且在投资时往往选择外交关系较好的国家。但是，在全球金融危机之后，贸易保护和投资保护政策有所升温，不排除未来会有更多的国有化措施。中国在经济崛起的过程中遇到的外部环境不断恶化，和发展中国家的外交关系可能出现变化，中国对外投资的范围和规模不断扩大，加之局部地区仍然存在较为严重的安全隐患，个别国家的政治风险较高，都会对中国的对外投资带来潜在的威胁。
第四，“竞争中性”原则对中国企业，尤其是国有企业的对外投资可能产生较为深远的影响。“竞争中性。”原则较早是由澳大利亚提出来的，2011年美国国务卿希拉里·克林顿高调提出“竞争中性”原则，2012年再次重申，所有的G20国家都必须确认这一原则。之后OCED启动了对“竞争中性”原则的研究，并准备相关的指南。尽管这一原则仍然在讨论之中，但未来很可能会在更广的范围内推广，“竞争中性”原则可能直接针对国有企业，并涵盖国际贸易与投资领域，对全球投资规则产生较大的影响。
此外，关于主权财富基金的监管，在未来也会变得越来越严格。
从当前的形势来看，中国的对外投资将会不断受到更为严格的限制，遇到各种新的阻力。这就要求中国加强和国际的合作，加强对企业海外利益的保护，同时，由于在全球生产网络的时代，国际投资协议面临较大的改革压力，新的规则正在酝酿之中，中国必须抓住这一有利的时机，积极参与全球投资规则的制定，以便更好地保护中国对外投资的长远利益。
20世纪80年代之前，关于国际投资的协定尚属不多，且主要集中于投资保护。20世纪80年代之后，“与贸易有关的投资措施”被列入WTO的乌拉圭回合谈判议题，并最终签署了《与贸易相关的投资措施》(TRIMs)。同时，涉及知识产权、服务业的国际投资也有了相应的协议，即《与贸易有关的知识产权》(TRIPs)和《服务贸易总协定》(GATS)。进入21世纪之后，围绕国际投资的谈判更加深入：首先，关于投资的保护不仅包括对有形资产的保护，而且越来越多地涉及对知识产权的保护；其次，新的国际投资协定强调投资自由化原则，要求保障一国投资者在另一国自由投资的权利，而且逐渐涉及对服务业的投资；最后，新的国际投资协议对投资争端解决机制进行了较大的改进，国际投资争端解决机制更加多元化，解决投资争端国际中心、联合国国际贸易法委员会、各国商会和企业家联合会都可以为国际投资争端调解提供便利。所涉及的投资争端范围也日益扩展到与健康、安全、环境、劳工权利等有关的问题。
值得注意的是，全球统一的国际投资体系尚未建成。现有的投资协议并非一成不变的国际标准，而是正在磨合、谈判中的新规则。未来一段时期，既是全球投资体系面临重大改革的时期，又是中国对外投资高速增长的时期，还是中国综合实力不断壮大、对外开放更加全面和深入的时期。中国有必要也有能力在全球投资协议谈判中发挥更为积极主动的作用，提高议题设计和参与谈判的能力，不仅要更加注意保护中国对外投资的当前利益，而且要统筹兼顾，制定有利于中国未来发展过程中具有动态优势的投资规则，保障中国发展的长远利益。