【观点】自贸区须加强国企境外投资监管

应强化追责机制，加大国有资产损失责任追究力度。没有救济就没有权利，没有执行力的法律等于一纸空文。面对不时曝光的国企境外投资巨亏事件，只有落实执行对相关责任人的责任追究，才能敦促国企境外投资负责人勤勉谨慎处理投资事务

上海自贸区率先启动境外投资管理体制改革并在全国范围内推广，形成了可复制的经验。境外投资由原先相对复杂费时的审批制向简单便捷的备案制转变，投资便利化举措从“引进来”延伸到“走出去”。但对外投资事前监管的放松，并不意味着政府对境外投资行为放任不管。加强事中事后监管，尤其是对国有企业境外投资事中事后监管，应是自贸区境外投资管理工作的重心之一。

近年来我国国企海外投资势头强劲，既有传统地投向发展中国家，如中国锰业投资南非锰矿项目，也有进军发达国家“与狼共舞”，如中海油收购加拿大能源企业。在全球经济低迷态势延续的大背景下，我国对外投资依然保持稳增。数据显示，我国对外投资遍布全球近八成的国家和地区，投资存量高度集中，已跃升为全球第三大资本输出国。然而，我国企业对外投资热情高涨并没有产生与之相应的收益。国有企业对外投资占有资金、技术优势，但由于国企经营灵活性差、决策慢，造成其海外投资成功率较低，加上境外投资事中监管事后追责流于形式，国企海外公司成为贪腐亏空重灾区，境外国有资产流失严重。2004年中航油高管陈久霖从事油品期权交易导致5.5亿美元损失，2009年中信泰富外汇损失高达159亿港元，2011年中国铝业在澳大利亚昆士兰奥鲁昆铝土矿资源开发项目损失3.4亿元。与国企启动海外投资备受媒体追捧相比，国企境外投资盈亏状况和质量监管却没有引起足够重视。

事实上，早在上世纪90年代，我国政府就颁布了《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及其细则，对境外国有资产包括动产和不动产，以及有形资产和无形资产的产权及其变动情况进行登记。虽然这些规定明确国有资产管理部门有权检查境外国有资产合法权益是否受到侵害，但是因为缺乏相应配套的检查程序性规范以及境外机构责任承担仅限于未遵守产权登记要求，境外投资监管难以真正落到实处。1999年的《境外国有资产管理暂行办法》突破登记管理范围，对境外国有资产经营监管、基础管理、效绩评价和法律责任等问题作出规范，确立了国家统一所有、政府分级监管的境外国有资产管理原则。该暂行办法是调整我国国企境外投资的重要法律文件。

随着中央企业境外经营规模的迅速增长，境外经营方式和组织形式日趋复杂，为规范央企海外投资行为，2011年和2012年国务院国资委密集出台了《中央企业境外国有产权管理暂行办法》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》以及《中央企业境外投资监督管理暂行办法》，初步建立了央企境外投资财务联签制度、重大事项报告核准制度和外部审计制度。可见，我国形成的针对国有企业境外投资和资产管理的专门规范性文件，数量众多但基本以部门规章为主，法律层级较低且权威性不够。

截至今年6月底，上海自贸区内累计新设企业10445家，其中内资企业占88%，已办结49个境外投资项目备案，投资金额12.69亿美元。上海自贸区境外投资监管便利化举措和超过预期的金融改革措施已经对内资企业形成强大的向心力磁场。国有企业是我国海外投资的主力军，上海自贸区国企境外投资质量在一定程度上反映了自贸区境外投资管理体制改革成效。自贸区应注重从以下几方面提升国企海外投资的管理和服务水平。

首先，应加强国企境外投资合规管理。由于境外投资行为跨越投资母国和东道国，合规管理要求国企的海外投资行为既应当符合我国法律法规，同时也应当符合投资所在地法律法规。除前述提及的针对国企海外投资的专门性规范文件之外，我国还有《企业国有资产法》、《境外投资项目核准和备案管理办法》、《境外投资管理办法》以及自贸区《境外投资开办企业备案管理办法》和《境外投资项目备案办法》，境外投资涉及的政府主管部门有国资委、财政部、发改委、商务部、国家外汇管理局、国家工商行政管理局、自贸区管委会等。政出多门、体系庞杂的特点极易造成法律适用的混乱，不同的法律规范对境外投资申报对象、申报文件、后续监管等具有不同要求。因此，建议自贸区应通过第三方采购为国企提供专业的境外投资法律服务，根据国企类别以及具体的投资行为明确适用的国内法律规范，并依照投资所在国的国家和地方的外资立法，对境外投资行为的合法合规性提供全程法律意见。

其次，应注重国企境外投资风险控制。国企境外投资中能源投资占重要比重，投资所在国往往处于政局相对不稳定的非洲国家或对国企监管敏感的发达国家，商业风险和政治风险较大，因此必须侧重加强对境外投资所在国投资风险的评估。一方面可以充分利用政府公共服务，如商务部每年发布的《对外投资合作国别（地区）指南》和《国别贸易投资环境报告》、外交部的《中国企业海外安全风险防范指南》以及中国出口信用保险公司的《国家风险分析报告》对投资所在国进行宏观风险评估，另一方面应当聘请熟悉国际市场的专业中介机构对投资项目进行尽职调查，从商业、法律、文化等角度对投资项目提供具体的微观风险评估，制定相应风险防范和规避方案。

最后，应强化追责机制，加大国有资产损失责任追究力度。没有救济就没有权利，没有执行力的法律等于一纸空文。《企业国有资产法》和《中央企业资产损失追究暂行办法》规定国企资产损失责任分为直接责任、主管责任、分管领导责任和重要领导责任，承担责任方式有经济处罚、行政处分和禁入限制等，对于构成犯罪的可追究相应刑事责任。面对不时曝光的国企境外投资巨亏事件，只有落实执行对相关责任人的责任追究，才能敦促国企境外投资负责人勤勉谨慎处理投资事务。同时要防范流于形式的处罚，终结国企高管“此处落马他处上马”的官场乱象，健全符合现代企业精神的追责机制，杜绝国企管理层的侥幸心理。

（陶立峰系上海对外经贸大学副教授，郑建军系锦天城律师事务所律师）