海外园区PPP案例解析：印度综合纺织园区
和我国一样，印度同样是一个经济腾飞中的发展中国家，尽管在产业园区方面起步较中国为晚，但其决心十足，手笔也不小，尤其是受到PPP鼻祖英国模式的深刻影响，是有望在产业园区建设运营这方面提供一些可资研究的新鲜内容的。
2005年，为了帮助陷入困境的本国支柱产业之一纺织业进行转型升级，印度中央政府在其第11个5年计划中专门制定了综合纺织园区方案（Scheme for Integrated Textile Parks，SITP）的建设指南，目标是成立25个具有国际水准的纺织园区。
该方案主要是由“成衣出口园区方案”及“纺织基础建设发展中心方案”合并而成。印度政府将提供9千万美元的资金，在2年内在全国具有潜力的地区，通过聘用专业机构，建设25个纺织园区，为服装纺织企业建设符合国际环境和社会标准的世界一流的基础设施。
每个综合纺织园区（Integrated Textile Park，ITP）预计将入驻50家厂商，总投资额为1亿美元，据估计可提供2万个工作机会，因此25个纺织园区将能够创造50万个工作机会，工会团体将成为综合纺织园区的主要推动者。
印度政府规定，如果综合纺织园区在经济专区（Special Economy Zones，SEZ）内设立，就可以适用于SEZ的特殊条款，如果再经济专区外设立的话，就必须由印度的商工部另行公告将ITP视为SEZ。
随后，这个雄心勃勃的计划扩容到了超过50个纺织园区，总投资额可能会超20亿美元。这个扩容的信心来源，就是2008年首个正式运营且效果不错的Pochampally Handloo综合纺织园区。
该园区位于豪拉州（Howrah），2006年获得印度纺织部批准，耗资1600万美元，大约可容纳150家企业，在正式营运后将生产纱线及成衣，印度政府为该园区专门规划出将近100英亩的土地。
长期以来，由于投资不足，基础设施贫乏，技术落后以及生产力低落，使得印度当地纺织工业的发展步履维艰。过去曾经繁荣许久且一直是服装纺织业是国内第二大支柱性产业的印度纺织工业，在过去三十年成长迟缓且生产力衰退，比如园区所在地的豪拉州，在园区建设之前仅有21家纺织企业在营运，而在上世纪的1980年代则有42家纺织企业，衰减了一半。
据统计，印度全国有大约10%-15%的纺织企业开工不足，专家测算，这些纺织企业必须把生产提高两倍才能满足需求和应付出口市场，同时还要尽快进行升级转型。
于是，忧心忡忡但志在有所改变的印度纺织部做出了上述纺织综合园区拓展计划，实施该项目的主要目的是促进所在地区基础设施的现代化，通过引导有潜力的地区快速发展，增强其竞争力。同时提升该地区工人的技术水平，使其能生产出优质、时尚、价格合理的产品。以促进产品的出口和经济的发展。项目成本涵盖基础设施及其他建设，包括纺织机械、零件和附属设施在内的配套建设等支出。综合纺织园区的开发者可采用多种设施来满足当地需求。
印度纺织部决定将这个方案交给为此成立的“特殊目的载体（Special Purpose Vehiciles，即SPV）”来执行，每个综合纺织园区都会有一个由当地纺织行业代表、财务机构、印度中央及州立政府代表组成的SPV，性质为按照公司法成立的独立法人机构，不代表公营企业，也不会被中央政府所控制。
SPV也是PPP模式中一个比较常见但绝非必需的存在，主要是为满足特定目标，通常是企业为了避免财务风险而创建的法律实体，企业将资产转移自SPV用于单独管理或利用SPV为大型项目进行融资而无需把整个企业置于风险中，起到一个风险隔离的作用。利用SPV可以进行一些复杂的融资，形成不同等级的股本投资。
在PPP融资结构中，通过联邦政府补贴和股权投资获得的融资仅占基础设施总投资额的40%，剩下的60%由社会资本方筹集。在股权结构中特意规定，中央及州立政府以及州立工业发展公司（相当于地方国有控股企业）合计的持股比例不能超过49%，也就是说，由社会资本占据大股东的地位，其实质上是主要的合作方，也是纺织园区中资产的主要所有者。
其中还规定，任何不同形式的SPV都必须通过纺织秘书处（Textile Secretary）主导的专案核准局（Project Approval board）的认可与审批，财务也必须能够自给自足，即自负盈亏，州政府在这个SPV中的角色只是为了提供适当的协调功能。
我们可以看到，受到英国经济和社会制度深刻影响的印度，在PPP方面也是基本复制了英国PPP的精髓。英国是世界上最早实行PPP的国家，PFI/PF2是英国典型的PPP运作模式，在这种模式下，由私营部门融资建造基础设施，基础设施建成后由私营部门负责25年或30年运营提供公共服务，由用户付费或者政府付费。PFI/PF2模式在英国的成功运用，一方面，缓解了政府的财政压力，另一方面，显著提高了公共服务效率，2008年英国PFI项目按时按预算交付率超过85%，而同期传统采购项目不足45%。这些数据都给印度实施PPP增添了很多的信心底气和经验借鉴。
我们再来看一下参与PPP项目中各方的职责功能：
政府的职责包括：
为综合纺织园区提供电力、水和其他公用设施；
帮助综合纺织园区寻找并购置合适的土地；
投资入股SPV，或者提供政府补贴；
提供灵活宽松的用工环境和特殊政策；
协调综合纺织园区和其他发展计划，提高效率。
SPV负责实施综合纺织园区计划，其中的主要推动者是行业协会及企业家群体，整个园区的活力和效率主要依赖于他们，其职责包括：
构思、制定并实现财务目标；
建设和管理基础设施；
购置土地，其支出属于项目成本；
在改善基础设施后，分配企业的具体位置；
保证同区内企业的银行融资需求；
通过向园区内的企业收取使用费和服务费来维持公用设施的运转；
以公平透明的方式聘请承包商及顾问；
向顾问公司及承包商获取履约保证，确保按时完成项目。
这个PPP一个非常有特色的部分在于，在综合纺织园区项目通过论证之后，印度纺织部任命了计划管理顾问公司（project Management Consultant，PMC），负责协助SPV以高质量、低成本的标准完成工程，帮助纺织部负责监督项目进展情况。PMC的主要职责包括：
对各地区的需求和潜力进行评估，确定综合纺织园区的选址；
促进有当地产业参与的SPV的形成；
为制订项目计划做准备，包括制定基础设施标准；
制订项目计划，并提交到项目审批委员会；
协助SPV选择合适的机构来编制分包招标文件，并协助SPV建设运营和维护设施；
协助SPV实现融资承诺；
监控项目的实施情况并定期向纺织部提交进度报告；
与州政府保持联络，协助解决有关问题；
确保在项目审批委员会的指导下按时完成项目。
园区PPP的核心在于“O”的部分，也就是运营，包括整体策划、产业构思、高效发包的大运营，以及后期招商、运营、服务的小运营。从印度综合纺织园区的案例可以看到，其特色在于基于“O”的双运营模式，有点类似于基金的“双GP”的感觉，这样就既能发挥纺织部专家的专业经验，也能发挥社会资本高效率、市场化的作风，从实际运作效果来看也是不错的。
纺织综合园区的另外两个重要特征是：首先，与投资该项目的社会资本方和技术工人成为合作伙伴，这将确保园区内的立法、实施和商业活动得到积极参与；其次，园区与全球市场紧密相连，以推动市场扩张。这些特征都保证了产业园区的可持续发展潜力。
印度政府特别规定，每个综合纺织园区的企业数和投资额可以不同，但这些企业在土地、建筑、厂房及机器等方面的总投资，必须是园区基础设施投资的2倍以上。参与该园区项目的政府和社会资本方可以同时筹集资金，并在各阶段同步提供资会，既可以向银行融资，也可以从其他金融机构获得资金。这些金融机构愿意提供资金，是因为其认同综合纺织园区所带来的价值，也认识到参与综合纺织区的建设能为自身带来利益。
执行ITPs方案的SPV将会协助纺织业链条上下游的厂商在园区内建立厂房等基本设施，选择设厂的地点，帮助厂商进行银行信贷融资等程序，以及为纺织企业提供公用设施及服务、优惠政策、纺织工人培训、符合国际标准的检测实验室、后勤保障等等。依据SPV提供的服务和设备的不同，入驻纺织园区的厂商客户的付费标准也会有差异。此外还有维修费用等，这种种的费用可以让SPV保证足够的收入以覆盖成本支出。
综合纺织园区的建立基于产业集聚的理念，项目的利益相关方都受益于公用设施。除了土地上的建筑以外，公用设施包括围栏、道路、排水、供水、供电，还有自备电厂、污水处理和通讯设施。
园区同时也有公用的检测实验室、设计中心、会展中心、仓储设施原料仓库、包装工厂、托儿所、食堂、职工宿舍、服务办公室、供应商办公宗、劳工休息区、娱乐设施和营销支持系统。
在这些综合性纺织园区中，企业无需为进入国际市场再建造检测实验室等一些特殊的设施，因此降低了企业的成本。发展中国家制造商的产品和工艺在边际利润很少的情况下，必须分别符合国际各主要市场不同的技术标准，这对他们来说是严峻的挑战。这些公共基础设施为中小企业满足各个市场的不同标准分担了一部分成本，有利于中小企业的发展。
同时，园区还配有培训中心，为园区里的企业培训熟练劳动力，园区会对学员象征性地收取培训费。
为了保证园区的服务品质，印度纺织部跟具有实务经验或专业知识的“设备租借及财务服务机构”或者专业代理商签署备忘录来执行这些方案，这些合作方以透明而专业的风格迅速执行该方案，以确保能够以低成本、高品质的服务来满足SPV的要求。
这些以PPP模式运作的ITP园区也可以获得印度中央政府的补助，也就是我们现在说的PPP收益途径之一的可行性缺口补助（VGF）。比如，每个纺织园区基础设施费用的40%可以由中央政府来拨付补助，上限为4亿卢比。按照补助款的发放规定，30%的补助款在计划获得专案核准局通过后马上拨付；30%的补助款将在支付第一期款项以及等比例的费用后由SPV来获取；另外30%的补助款将在支付第二期款项以及等比例的费用后再次由SPV领取；最后10%的补助款会在所有厂商设厂完毕之后，以及综合纺织园区内25%的工厂正式开始运作后再进行发放。
SPV公司可以用《使用证明书》等文件经过计划管理顾问确认后，就可以向印度纺织部申请补助款项，相关申请印度政府补助款的个别账目将有SPV自行保管，并随时受到印度审计单位的监测。
印度综合纺织园区运行几年之后，从行业和政府的积极反馈来看已经初步具备了可持续发展的素质。2010年印度政府评估结果表明，综合纺织园区计划已经成功吸引350亿卢比的投资，并创造了15000个就业岗位。综合纺织园区的调查数据显示，参与综合纺织园区计划的企业家数量有了非常明显的增加。
在这一年，另一个重要的园区——Brandix综合纺织园区也在5月份进入投产阶段，第二年，总投资11.2亿卢比的Mewar综合性纺织园也在拉贾斯坦邦Bhilwara 地区获批开建。
2011年，纺织和工商部长阿南德夏尔先生在提交联邦院的书面答复中称，政府已经新批准140亿卢比继续建设纺织综合园区。截至当时，印度有7个ITP园区已完成建设，15个园区正在进展中，17个园区将在未来几个月内破土动工，整个印度的纺织综合园区建设如火如荼，甚至在2015年将这种园区PPP模式复制到越南去。
近几年，印度政局稳定，基础设施百废待兴，各种投资机会数不胜数。由于人口基数大，经济增长快，几乎任何在印度的投资都能获得良好的回报。特别是伴随着经济的飞速增长，印度亟需升级其在公路、铁路、通讯、电站等方面的公共基础设施，同时印度也希望外资帮助获得这些设施的生产能力。
印度政府方面也表示，也非常欢迎中国纺织加工企业到印度投产，以及伙同当地政府、企业共同以PPP模式建设纺织综合产业园，为此也出台了一系列的扶持政策。
在印度的“十二五”和“十三五”计划期间，印度还将继续实行其综合加工发展计划（IPDS），其中就包括鼓励现有纺织加工集群及企业的升级换代，尤其是建立新的绿色加工园区。可以想见，印度未来的综合纺织园区PPP热潮仍然将持续很长时间。
来源：园区中国、一带一路内参