疫情下欧盟发布战略性资产收购指南

2020-04-14 来源：天达共和律师事务所、荷兰威科集团

欧盟委员会于2020年3月25日向所有成员国发布了有关外商直接投资（FDI）和资本自由流动、保护欧盟战略性资产收购指南[1]（Guidance to the Member States concerning foreign direct investment and free movement of capital from third countries, and the protection of Europe’s strategic assets, ahead of the application of Regulation (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation)，以下简称“指南”）。《指南》是为了应对新冠肺炎疫情下，在《欧盟外资审查条例》正式实施之前，针对有可能发生的外国投资者对欧盟战略性资产的收购向各成员国发布的外资审查指南。有关欧盟的外资审查法规，主要是指欧洲议会和欧盟理事会于2019年3月19日通过的《对进入欧盟的外国直接投资建立审查框架的第2019/452号欧盟条例》[2]（Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union，以下简称《欧盟外资审查条例》）。《欧盟外资审查条例》对所有欧盟成员国具有直接效力，但是其将于2020年10月11日全面正式实施。因此，在《欧盟外资审查条例》正式实施之前，针对突然爆发的新冠肺炎疫情可能发生的外国投资者对欧盟战略性资产进行收购，欧盟第一时间向各成员国发布了《指南》。

《指南》明确指出

在新冠肺炎疫情的紧急状态下，外国（非欧盟国家）企业试图通过外商直接投资（Foreign Direct Investment, FDI）方式收购医疗相关企业（例如生产医疗或防护设备）或相关产业，例如研究机构（如疫苗研发机构）的风险增加。欧盟各成员必须保持警惕，以确保任何此类FDI不会对欧盟医疗保护能力产生有害影响。
欧盟各成员国需要保持警惕，并使用欧盟和各成员的所有外资审查措施，以避免新冠肺炎危机导致欧盟关键资产和技术的损失。

由于目前欧盟有关FDI审查的权限都在各成员国，所以欧盟呼吁各成员国在审查FDI时将欧盟作为单一市场进行考虑，即要充分考虑潜在的FDI对整个欧盟市场的影响。战略性资产对于欧盟至关重要，也直接影响着欧盟经济是否能从本次新冠疫情危机中迅速恢复。据此，欧盟要求各成员国：

对于已设立外商投资审查机制的国家[3]：从欧盟整体充分考虑关键卫生基础设施、核心配件的供给及其他关键因素
对于未设立外商投资审查机制的国家：迅速制定全方位的外商投资审查机制，同时采用所有可采取的替代方案审查有关外商收购或控制将给欧盟的安全或公共利益带来风险的特定行业、基础设施或技术，包括关键卫生基础设施和核心配件的供给。

《指南》附件的相关内容

审查范围

欧盟督促各成员要特别警惕，避免近期发生的卫生危机导致欧盟资产（包括中小企业）遭到抛售。欧盟也将与各成员就最新情况与各成员保持紧密沟通。欧盟亦提醒各成员在欧洲一体化市场中存在相互依存关系，并呼吁所有成员国在外商投资可能实际上或潜在、现在或将来对单一市场产生影响的情况下，寻求建议和协调。

外资审查的考虑要素

根据《欧盟外资审查条例》，如果外国投资者收购或控制一家公司会对成员国的安全或公共秩序造成威胁，成员国可采取措施防止该外国投资者收购或控制该公司，这种安全或公共秩序威胁包括公共卫生紧急情况。

考虑到欧盟作为单一市场，FDI所产生的风险不一定仅体现在某个成员国境内，因此《欧盟外资审查条例》规定不仅欧盟可以就某项具体的FDI发表意见，同时投资东道国以外的其他成员国也可以要求投资者提供说明并提出意见。

另一方面，对FDI进行审查并不意味着一定会导致禁止投资。在特定情形下，亦可以采取一些较为缓和的措施（例如，对于保证医疗产品/设备的供给设置条件等）。在特定情形下，欧盟也可以介入具体的外资审查，例如，对于国家在大流行病中紧急状态下，对于专利药品强制发放许可证。对于可能影响欧盟利益的外国收购，欧盟将进行更仔细的审查，各成员国必须充分考虑欧盟的意见。

关于间接投资

对于不构成FDI的投资，例如证券投资，欧盟成员国可根据条约有关资本自由流动的规定对其进行审查。考虑到证券投资一般不赋予投资者对公司管理和控制的有效影响力，因此与FDI相比，证券投资通常更不可能在安全或公共秩序方面造成问题。然而，如果涉及到了相关证券投资的股权收购导致赋予了某些股东权利，则这类收购也需考虑安全或公共秩序的问题。除投资审查外，成员国还可以设置特殊持股要求。在特定情形下，这些要求可以使成员国对于相关公司的持股比例设置上限。

注释：

[1] Guidance to the Member States concerning foreign direct investment and free movement of capital from third countries, and the protection of Europe’s strategic assets, ahead of the application of Regulation (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation)

[2] Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union

[3] 截至2020年4月3日，丹麦、德国、西班牙、法国、意大利、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、荷兰、奥地利、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、芬兰和英国向欧盟通报了其外商投资审查机制。

【作者】王剑，天达共和律师事务所

【资料来源】天达共和律师事务所、荷兰威科集团

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